Контроль в области обращения с отходами производства и потребления играет важную роль в соблюдении субъектами соответствующих правоотношений требований законодательства. Поскольку он осуществляется в сфере отношений, либо возникающих непосредственно по поводу обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, либо напрямую связанных с этим, его можно рассматривать как разновидность экологического контроля. Соответственно общие характеризующие черты экологического контроля как родового понятия можно и целесообразно рассмотреть применительно к характеристике контроля в рассматриваемой области.
В эколого-правовой литературе даются различные определения понятия экологического контроля. Так, по мнению профессора М.М. Бринчука, экологический контроль представляет деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства . Профессор Б.В. Ерофеев полагал, что экологический контроль заключается в проверке соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами экологических требований по использованию и охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества
С точки зрения профессора С.А. Боголюбова, "в задачи экологического контроля входят наблюдение за состоянием и изменениями окружающей среды, проверка соблюдения требований экологического законодательства и нормативов качества окружающей среды, выполнения мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды" . Мы не можем согласиться с таким пониманием экологического контроля, в частности с тем, что в его задачи входит наблюдение за состоянием и изменениями окружающей среды. Наблюдение представляет собой не что иное, как мониторинг окружающей среды. Это следует из положений действующего законодательства. Согласно ст. 63 Федерального закона "Об охране окружающей среды" мониторинг окружающей среды осуществляется в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, а также обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц достоверной информацией, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. По нашему мнению, мониторинг окружающей среды является самостоятельным элементом организационно-правового механизма охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования. В части его взаимосвязи с экологическим контролем он является средством, способствующим осуществлению экологического контроля с точки зрения использования данных мониторинга. Несмотря на различия в научном толковании экологического контроля, в любом случае он представляет собой деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения природопользователями требований экологического законодательства в целях предупреждения, выявления и устранения нарушений.
Если же говорить о контроле в сфере обращения с отходами производства и потребления, то он, по мнению Э.Ф. Нурмухаметовой, представляет собой специфическую деятельность государственных органов, общественных объединений и граждан, направленную на выявление и устранение нарушений действующего законодательства об отходах . Представляется, что в данном определении сужено значение контроля, оно сводится лишь к выявлению и устранению нарушений законодательства об отходах. Между тем, характеризуя содержание экологического контроля, представители эколого-правовой науки говорят о том, что данная организационно-правовая мера выполняет ряд функций. В их числе: предупредительная, заключающаяся в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке исполнения ими правовых экологических требований, самостоятельно проявляют активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений; информационная, суть которой заключается в том, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов; карательная, которая проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций . Исходя из этого, считаем, что экологический контроль в сфере обращения с отходами производства и потребления направлен на предупреждение, выявление и устранение нарушений требований законодательства об охране окружающей среды в целом и законодательства об отходах в частности.
В соответствии с действующим законодательством контроль в сфере обращения с отходами производства и потребления подразделяется на несколько видов в зависимости от субъектов, его осуществляющих. Так, ст. 25, 26, 27 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" устанавливают, что в Российской Федерации в рассматриваемой сфере осуществляется государственный, производственный и общественный контроль. При анализе данного Закона нельзя не обратить внимание на отсутствие в нем упоминания о муниципальном контроле. Источники вредных воздействий на состояние окружающей среды, например полигоны твердых бытовых отходов, расположены, как правило, на территории муниципальных образований. Многие экологические проблемы носят прежде всего локальный характер, а потому необходимость существования муниципального контроля в области обращения отходов производства и потребления очевидна, и его правовые основы нужно установить в упомянутом Законе.
Муниципальный экологический контроль как вид экологического контроля предусмотрен Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Статья 68 содержит общие требования относительно данного вида экологического контроля, который осуществляется на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Несмотря на значимость таких видов экологического контроля, как производственный, муниципальный и общественный, все же наиболее важным и действенным следует признать государственный экологический контроль. Применительно к теме нашего исследования - государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления.
Доминирующее положение государственного контроля обусловлено, по нашему мнению, несколькими факторами. Во-первых, государственный контроль осуществляется от имени государства и является одной из функций государственного управления в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования, а потому представляет собой одно из направлений деятельности государства в рамках его экологической функции. Во-вторых, государственный контроль носит надведомственный характер, и при осуществлении данного вида контроля используются как собственные государственно-властные полномочия реализующих его органов, так и возможность использования полномочий правоохранительных органов.
Общие правовые основы организации и осуществления государственного контроля в области обращения с отходами производства и потребления содержатся в Конституции РФ, законодательных актах, регулирующих статус Президента РФ, Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, в Федеральных законах "Об охране окружающей среды", "Об отходах производства и потребления" и иных законодательных и подзаконных актах.
Государственный экологический контроль, как известно, подразделяется на общий и специальный. К органам, осуществляющим общий государственный контроль, относятся Президент РФ, Правительство РФ, правительства (администрации) исполнительной власти субъектов РФ. В рамках своих полномочий в области охраны окружающей среды субъекты данного вида контроля осуществляют контрольную деятельность самого общего, но при этом очень значимого характера. Так, Президент Российской Федерации, являясь гарантом Конституции, прав и свобод человека, а значит, и гарантом обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, осуществляет свои контрольные полномочия как лично, так и посредством Контрольного управления Президента РФ и его территориальных подразделений и т.д.
Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и т.д.
Одной из распространенных форм контроля Президента и Правительства РФ, как и соответствующих структур на уровне субъектов РФ, является заслушивание отчетов руководителей специально уполномоченных органов исполнительной власти.
Что касается специального государственного экологического контроля, то он представляет наибольший интерес. Именно в его рамках решаются задачи и достигаются цели данной функции государственного управления, поскольку он осуществляется непосредственно органами, созданными для этого и наделенными специальными полномочиями.
В соответствии с Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами осуществляется за выполнением экологических, санитарных и иных требований; соблюдением требований к трансграничному перемещению; за соблюдением требований пожарной безопасности; соблюдением требований предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при обращении с отходами; соблюдением требований и правил транспортирования опасных отходов; выполнением мероприятий по уменьшению количества отходов и вовлечению отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья; достоверностью предоставляемой информации в области обращения с отходами и отчетности об отходах.
Такой контроль включает также выявление нарушений законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, и контроль за принятием мер по устранению таких нарушений, и привлечение в установленном порядке виновных индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к ответственности, применение штрафных санкций, предъявление исков о возмещении ущерба, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами.
Принципиальным является вопрос о системе органов специальной компетенции, осуществляющих государственный контроль в рассматриваемой сфере. Подчеркнем, что, с одной стороны, от его решения в значительной мере зависит эффективность контроля, с другой - состояние организации государственного экологического контроля - одно из слабых мест в организации власти.
2004 г. ознаменовался кардинальным реформированием системы и структуры органов исполнительной власти Российской Федерации, в том числе и органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314 <8> была образована трехзвенная система данных органов: министерство - федеральная служба - федеральное агентство. Данным Указом был определен и общий правовой статус каждой из названных организационных форм. Так, контрольно-надзорные полномочия и индивидуально-правовое регулирование в определяемой Президентом РФ и Правительством РФ сфере деятельности возлагаются на федеральную службу.
Что касается органа исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования, наделенного полномочиями по осуществлению государственного контроля в сфере обращения с отходами производства и потребления, то таковым является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Она была образована в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 Как следует из Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления).
Напомним, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору была образована Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649, внесшим изменения в вышеупомянутый Указ Президента РФ 9 марта 2004 г. N 314. Первоначально мартовским Указом был образован один контрольный орган - Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования в системе МПР России, а уже затем "экология и природопользование" были разделены и образованы две контрольно-надзорные службы. Такое разделение в части осуществления контрольно-надзорной деятельности вызывает недоумение. По сути своей природопользование есть источник, как правило, разнообразного вредного воздействия на окружающую природную среду. Вместе с тем следует считать положительным тот факт, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору была выведена из структуры МПР России и находится в подчинении Правительства РФ. Таким образом, в настоящее время имеется сразу два органа государственного экологического контроля, отделенных от использования природных ресурсов. Это, безусловно, хорошо, хотя бы на фоне того, что в последние годы функции государственного экологического контроля и функции по управлению природопользованием были сосредоточены в одном государственном органе. Однако, например, по мнению профессора С.А. Боголюбова, два органа - не значит лучше, чем один орган. Уже сейчас наблюдаются дублирование и неразбериха функций. Предпочтительнее иметь один контрольный орган, отделенный от министерств и агентств, использующих природные ресурсы, хотя это и связано со многими неудобствами становления новой независимой организации
Россия является федеративным государством. Ей, как и другим федеративным государствам, свойственна многоступенчатость различных сфер публичной деятельности, в том числе и экологического контроля по уровням публичной власти - федеральный, региональный и муниципальный. При этом актуальной является проблема соотношения всех уровней контроля, особенно федерального и регионального экологического контроля, и прежде всего в части разграничения компетенции указанных двух уровней. Эта проблема остро встала еще в начале 90-х гг. прошлого столетия. Обусловлена она была в первую очередь тем, что в стране происходил, по сути, неконтролируемый процесс суверенизации многих субъектов Российской Федерации, и прежде всего в национальных республиках. Законодательство многих субъектов устанавливало, что природные ресурсы, расположенные на их территории, провозглашались достоянием народов, проживающих на их территории, и фактически закреплялись как собственность субъектов Российской Федерации. Соответственно этому органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделялись очень широким перечнем полномочий в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в том числе и по осуществлению функции экологического контроля. Законодательство субъектов Федерации по многим позициям прямо противоречило Конституции РФ и федеральному законодательству. Безусловно, такая ситуация явно не могла способствовать эффективной реализации и Конституции РФ, и федерального законодательства, и законодательства субъектов РФ, как в целом, так и в части осуществления экологического контроля. В последнее время в процессах, связанных с выстраиванием вертикали государственной власти, приведением законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, реформированием местного самоуправления, данная проблема приобрела, по нашему мнению, новый аспект. В целом положительные процессы стали приобретать негативный характер. Наглядный пример - это ситуация с осуществлением государственного контроля в сфере обращения с отходами производства и потребления, а именно в части соотношения федерального и регионального уровней.
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" фактически лишил субъекты Российской Федерации полномочий по осуществлению контроля в области обращения с отходами. Статья 102 Закона N 122-ФЗ внесла изменения в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления". В числе прочих были признаны утратившими силу абзац 2 ст. 6 ("осуществление правового регулирования в области обращения с отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за осуществлением такого регулирования") и абзац 5 этой же статьи ("организация и осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами"). Считаем, что внесение данных изменений не отвечало потребностям в регулировании обращения с отходами. Мы убеждены, что законодательство об отходах есть сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Следовательно, исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации должны являться и являются полноправным звеном в системе государственного контроля в рассматриваемой сфере и государственного экологического контроля вообще. Более того, мы убеждены и в том, что внесение такого рода изменений в законодательство явилось следствием поспешных и непродуманных решений. Думается, что практическая реализация "нововведений" законодательства в полной мере подтвердила вышесказанное. А иначе как оценить, что 31 декабря 2005 г. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" , в соответствии с которым были внесены следующие изменения и дополнения? В ст. 6 было вновь включено положение о полномочии субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Внесены также и изменения в ст. 25, определяющую сферу государственного контроля в рассматриваемой сфере. Пункт 1 вновь предусматривает участие субъектов Федерации в осуществлении данного контроля.
При исследовании вопросов государственного экологического контроля в целом и в сфере обращения с отходами в частности, особенно с точки зрения его эффективности, важными являются вопросы полномочий и кадрового обеспечения. При отсутствии специального положения о контроле за обращением с отходами производства и потребления обратимся к актам общего характера. К таковым относятся Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов, утвержденные Приказом Минприроды РФ от 17 апреля 1996 г. В том и другом акте полномочия государственных инспекторов урегулированы достаточно полно. Так, согласно ст. 66 Федерального закона "Об охране окружающей среды" государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право: посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами; проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды; проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов; проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении; предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля; привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; осуществлять иные определенные законодательством полномочия.
Полагаем, что предоставленных инспекторам полномочий в основном достаточно для обеспечения эффективного государственного контроля. Важно также и то, что названным Законом не только определены права инспекторов, но предусмотрены и их обязанности. В частности, государственные инспектора в области охраны окружающей среды обязаны предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.
Но при этом весьма сложной является ситуация с количеством государственных инспекторов в области охраны природной среды. Их дефицит - традиционная проблема в России. Как отмечал в 2000 г. Министр природных ресурсов РФ, в системе территориальных органов упраздненной Госкомэкологии функции государственного экологического контроля осуществляли 4805 чел. В последующем, в процессе реорганизаций государственного управления, их число уменьшилось. Без оптимального укомплектования природоохранных органов инспекторами, очевидно, нельзя рассчитывать на эффективный контроль за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.
В целом оценивая роль и эффективность государственного контроля в исследуемой сфере, согласимся с оценкой экологического контроля, сделанной профессором А.К. Голиченковым еще в 1992 г., но остающейся справедливой и в настоящее время.
Источник: Журнал "Экологическое право России",2007, № 1 |
