Зарегистрированных посетителей: 22185
Адрес редакции: 105066, Москва, Токмаков пер., д. 16, стр. 2, пом. 2, комн. 5
Редакция:
Телефон: +7 (499) 267-40-10
E-mail: red@solidwaste.ru
Отдел подписки:
Прямая линия: +7 (499) 267-40-10
E-mail: podpiska@vedomost.ru
Отдел рекламы:
Прямая линия: +7 (499) 267-40-10 +7 (499) 267-40-15
E-mail: reklama@vedomost.ru
Вопросы работы портала:
E-mail: support@solidwaste.ru
|
 "Расширенная ответственность производителей упаковки: учиться на чужих и своих ошибках"
|
И. С. Летягина, руководитель экологических проектов, исследовательКоролевского технического университета Стокгольма
сентябрь 2020 | В соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон об отходах) направления государственной политики в области обращения с отходами являются приоритетными в следующей последовательности: максимальное использование исходных сырья и материалов; предотвращение образования отходов; сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования; обработка отходов; утилизация отходов; обезвреживание отходов. Максимальное использование сырья и материалов, сокращение образования отходов и их утилизация напрямую связаны с вовлечением отходов в оборот. Законодательные принципы требуют конкретного механизма реализации. Расширенная ответственность производителей (далее – РОП) — один из таких механизмов, который призван создать экономический базис для раздельного сбора отходов и их последующей переработки.
Принципы
Концепция РОП опирается на принцип «загрязнитель платит». Для целей расширенной ответственности производитель считается загрязнителем. С одной стороны, непосредственным загрязнителем является потребитель, который приобретает товары и избавляется от упаковки и вещей, утративших потребительские свойства. Однако с другой, потребитель может выбрать лишь те товары, которые производитель поставляет на рынок. Потребитель прямо не может повлиять на то, из каких материалов произведены товары, во что они упакованы: производитель выбирает материал для изготовления упаковки и товаров.
Циклическая экономика станет возможна, когда упаковка и товар будут изготовлены из перерабатываемых материалов таким образом, чтобы дизайн не препятствовал переработке. РОП является инструментом циклической экономики. Производитель обязан финансово обеспечивать обращение со всем объемом отходов от товаров и упаковки, который он поставляет на рынок, в соответствии с приоритетами государственной политики. Производитель вкладывает стоимость сбора и переработки в цену упаковки или товара, предназначенного для потребителя. В итоге покупатель оплачивает стоимость утилизации товара или упаковки в момент покупки, производителю остается административная работа по отчетности и уплате сбора. Таким образом, финансовая нагрузка в размере экологического сбора распределяется среди потребителей товаров: чем больше потребитель приобретает товаров в упаковке, тем больший сбор он платит, и наоборот.
В обмен на уплату сбора, размер которого вшит в конечную стоимость товара в упаковке, покупатель получает инфраструктуру для раздельного сбора отходов и бесплатный доступ к ней. Также покупатель получает гарантию того, что упаковка будет переработана в новые товары, а не отправится на захоронение или сжигание.
Российский законодатель в п. 8 ст. 12 Закона об отходах уже закрепил обязательность утилизации отходов, содержащих полезные компоненты, и ввел запрет на их захоронение. Отходы упаковки в большинстве своем содержат такие полезные компоненты, как металл, пластик, стекло и картон. Около 50 % объема ТКО составляют отходы упаковки, которые в отсутствии централизованной системы раздельного сбора смешиваются с органическими отходами, становясь практически непригодными для переработки. По оценкам экспертов, в ближайшие годы объемы упаковки будут только расти в связи с развитием сервисов доставки и электронной коммерции.
Вокруг реформирования института РОП ведутся споры о том, какую модель возьмет за основу Российская Федерация. Отрасль управления отходами в России находится в процессе формирования. Заложенный сегодня законодательный фундамент станет основой для зарождающейся отрасли экономики.
Идея РОП реализована во многих странах, в том числе в Германии, Швеции, Нидерландах, Республике Беларусь, Японии.
В результате внедрения такой практики эти страны добились высоких показателей по утилизации отходов упаковки. Например, Швеция официально заявляет о переработке 31,2 % объема ТКО без учета мусоросжигания для выработки энергии(1). Поскольку институт РОП относительно успешно реализован во многих странах, возникает желание перенять их опыт.
Однако стоит обращать внимание не только на успехи работы систем РОП за рубежом, но и на их недостатки, которые выявляются со временем и корректируются в процессе деятельности. Такой подход позволяет увидеть картину целиком и сделать выводы, опираясь на полноту информации.
Европейские корректировки
Несмотря на длительное существование систем РОП в отношении упаковки (например, в Швеции с 1994 г., в Германии с 1991 г.) значительная доля отходов в ЕС по-прежнему не перерабатывается. В 2018 г. Китай ввел запрет на импорт отходов(2). Это сильно ударило по ЕС, поскольку Европа поставляла невостребованные местными переработчиками пластиковые отходы в Китай.
Производители и импортеры продолжают использовать для упаковки практически неперерабатываемый пластик (вспененный полистирол, ПВХ, смешанные виды пластика).
Сейчас отдельные страны и ЕС в целом признают необходимость влиять на производителей в вопросах использования материалов для упаковки экономическими и фискальными способами.
ЕС в настоящее время готовится к введению дифференцированных ставок экологического сбора в странах-участницах(3). В качестве одного из базовых критериев дифференциации ставок экологического сбора называется возможность повторного использования материала, из которого изготовлена упаковка. Таким образом, ЕС планирует повысить процент переработки отходов упаковки в странах-участницах, а также повлиять на экологичный дизайн упаковки.
С 2019 г. Швеция уже ввела дифференцированные ставки для сбора и переработки пластика: все материалы, которые отличаются от цикличных (полиэтилена, полиэтилентерефталата, полипропилена), окрашены в черный цвет, покрыты ламинацией, термоусадочной пленкой и будут оплачиваться по повышенным ставкам(4). Ранее крупнейший оператор системы РОП по сбору и переработке упаковки и газет для всей Швеции FTI неоднократно выпускал руководства для производителей товаров и упаковки с указанием предпочтительных материалов и советами по экологичному дизайну. Данные руководства носили рекомендательный характер. Кто-то из производителей менял материалы для упаковки по собственной инициативе на основании рекомендаций, но значительная часть производителей руководствовалась в первую очередь экономической, а не экологической целесообразностью. В настоящее время Швеция стала использовать экономические рычаги, чтобы подтолкнуть производителей к выбору перерабатываемых материалов, что, очевидно, будет более действенной мерой.
Европейский парламент запретил производство и продажу с 2021 г. ряда пластиковых изделий одноразового использования(5): одноразовой посуды, трубочек, палочек для шаров и др. В феврале 2020 г. лидеры ЕС начали обсуждать введение налога на непереработанный пластик в размере 80 центов за килограмм(6), ожидая ежегодных поступлений в размере от 4 до 8 млрд евро. Эти меры свидетельствуют об использовании в Европе плохо перерабатываемых материалов: если бы все товары были изготовлены из востребованного перерабатываемого материала, не было бы необходимости запрещать конкретные товары или вводить налоги.
С выстраиванием прозрачной системы сбора и администрирования платежей также есть различные сложности.
В 2019 г. в Германии появился «Центральный реестр упаковки» (Zentrale Stelle Verpackungsregister), в котором должны быть зарегистрированы все субъекты, ответственные за упаковку. В качестве одной из причин создания реестра выступило наличие так называемых freeriders— лиц, уклоняющихся от уплаты платежей в рамках РОП(7). Сложность заключается в том, что государству необходимо осуществлять надзорные функции в отношении большого количества субъектов правоотношений, а издержки на поиск недобросовестных игроков и взыскание штрафов велики.
В Швеции с самого начала работы системы законодатель вывел из-под администрирования многочисленных мелких субъектов правоотношений, которые пользуются сервисной упаковкой. Под сервисной понимается такая обезличенная упаковка, не содержащая упоминания бренда, которая используется для упаковки товаров в местах продажи: фасовочные пакеты, пластиковые и бумажные пакеты, коробки, мешки, упаковки для яиц и хлеба и т.п. Чтобы исключить ситуацию, когда каждый продуктовый магазин, кафе, ресторан и прочий мелкий бизнес самостоятельно отчитывается и платит за упаковку, в которую он фасует товар, ответственность за такую сервисную упаковку несет ее изготовитель или импортер(8).
В настоящее время Швеция также пересматривает требования по отношению к операторам системы РОП по сбору и переработке упаковки. Теперь деятельность операторов системы РОП становится лицензируемой, система сбора отходов упаковки должна быть предварительно согласована минимум с 290 коммунами Швеции(9). Лицензирование позволяет достичь прозрачности в системе управления отходами: надзорные органы будут заранее знать о перерабатывающих мощностях, доступе жителей к инфраструктуре, потоках сырья и финансовых потоках. Ужесточение контроля за операторами системы РОП со стороны государства также говорит об изменениях в подходе к регулированию ответственности производителей: экологические аспекты выходят на первое место. Система РОП Швеции является финансово устойчивой, и государству на данном этапе важно не допустить коммерциализации ее деятельности.
Проблемы действующего регулирования РОП упаковки в России
Действующее регулирование системы РОП на практике порождает проблемы, которые длительное время не решаются, что говорит о системных ошибках в законодательстве.
Законодатель закрепляет нормы о РОП в ст. 24.2-24.5 Закона об отходах. Ответственность за утилизацию упаковки несут производители товаров в ней. Такой подход не позволяет производителям товаров влиять на экологичный дизайн упаковки. Производитель товара в большинстве своем не изготавливает упаковку самостоятельно, а выбирает ту упаковку, которая представлена на рынке.
Для товаров регламентируются нормативы утилизации, которые в настоящее время установлены Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2017 № 2971-р (текущая редакция) «Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров на 2018-2020 годы» (далее – Распоряжение о нормативах утилизации). При этом отсутствует какая-либо дифференциация платежей в зависимости от критерия перерабатываемости материала. Упаковка из вспененного полистирола и ПЭТ с точки зрения Распоряжения о нормативах утилизации относится к одному классу полимерной упаковки, однако на практике ПЭТ является ликвидным материалом, а вспененный полистирол – нет.
В соответствии с п. 12 ст. 24.2 Закона об отходах нормативы утилизации для каждой группы товаров, группы упаковки товаров устанавливаются в процентах от общего количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, выраженного в единицах массы или единицах товаров, либо упаковки товаров, выраженного в единицах массы упаковки, использованной для таких товаров. Нормативы утилизации составляют от 10 до 45 % в зависимости от категории товара и упаковки. Получается, что производитель компенсирует лишь от 10 до 45 % стоимости утилизации, предпочитая покрывать нормативы утилизации переработкой незагрязненных отходов, например отходами ритейла или промышленных образователей. Упаковка, которая попадает в смешанные ТКО, становится проблемой региональных операторов, которые в большинстве своем не имеют финансовой возможности и экономических стимулов для внедрения раздельного сбора. В итоге уровень утилизации отходов, извлеченных из потока смешанных ТКО на сортировочных линиях, достигает не более 1,5-3 % от общего объема, а остальное в качестве так называемых хвостов идет на захоронение.
Поскольку некоторые производители товаров устанавливают оборудование для раздельного сбора в качестве самостоятельного исполнения расширенной ответственности, такие действия затрагивают интересы региональных операторов.
Некоторые виды отходов упаковки (ПЭТ, ПНД, ПВД, металл, бумага и пр.) являются ценным сырьем, поэтому региональные операторы извлекают его из потока смешанных отходов и, несмотря на регулируемую деятельность, имеют возможность продавать.
В соответствии с п.1 ст. 24.2 Закона об отходах нормативы утилизации должны соблюдать производители и импортеры товаров. Обязательства по утилизации упаковки несет производитель товара в упаковке, а не производитель самой упаковки. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является лицом, ответственным за проверку отчетности производителей в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. № 1417 «Об утверждении Положения о декларировании производителями товаров, импортерами товаров количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, упаковки товаров, включенных в перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств» (далее – Постановление № 1417).
Это усложняет администрирование взимания экологического сбора в связи с большим количеством поднадзорных субъектов-товаропроизводителей, а также не учитывает отходы, образующиеся в сервисном секторе. Причем необходимо учитывать и просветительские расходы на разъяснение действующей системы: некоторые производители товаров попросту не знают о том, что они являются ответственными лицами в вопросе уплаты экологического сбора. Другим недобросовестным субъектам сложность администрирования играет на руку, помогая уклоняться от платежей умышленно. Экологический сбор со всех видов товаров и упаковки в 2019 г. составил 2,5 млрд. руб. – этих средств недостаточно для создания системы раздельного сбора отходов.
Производителям товаров необходимо подавать несколько отчетов по различным видам упаковки. Это создает сложности как производителям товаров, так и надзорному органу, который не может проверить достоверность отчетов.
Ст. 24.2 Закона об отходах устанавливает несколько вариантов выполнения обязанностей по утилизации: самостоятельная утилизация, прямой договор с переработчиком, поручение ассоциации, уплата экологического сбора. Ассоциации в России не стали теми субъектами, которые объединили и крупных, и мелких товаропроизводителей по территориальному принципу, как это произошло, например, в Швеции, где операторы РОП должны иметь представительство в большинстве коммун, предоставляя доступ населению к раздельному сбору отходов. Статус ассоциаций в России не позволяет однозначно определить их роль на рынке. Концентрируя в своих руках финансовые потоки, ассоциации при этом не демонстрируют финансовой прозрачности операций в области утилизации. Это создает на рынке сильных финансовых игроков, чьи права не уравновешены обязанностями и ответственностью.
При самостоятельном исполнении ответственности товаропроизводителями утилизаторы также сталкиваются с необходимостью администрирования большого количества разрозненных договоров, что увеличивает издержки и создает ненужную нагрузку на договорные отделы.
Предложения законопроекта
В декабре 2019 г. в Государственную Думу был внесен законопроект ФЗ № 869136-7, который предусматривает следующие изменения в действующем механизме РОП упаковки.
Законопроект предлагает создать систему, которая будет опираться на несколько базовых принципов:
ответственность переходит от производителя товара в упаковке к производителю упаковки как товара;
производитель упаковки будет нести ответственность за весь объем упаковки, поставленной им на рынок;
если у производителя нет мощностей по утилизации собственной продукции, он должен заплатить экологический сбор;
сумма экологического сбора аккумулируется у одного распорядителя, который тратит средства на создание и поддержание инфраструктуры раздельного сбора отходов упаковки.
Проектом закона предусматривается увеличение экологического сбора до уровня себестоимости возврата вторичного сырья в хозяйственный оборот. Это означает, что производитель должен будет оплачивать 100 %затрат на обращение с отходами упаковки, которая попала на рынок. Такое изменение в регулировании позволит покрыть расходы на раздельный сбор, транспортировку, обработку и максимальный уровень утилизации отходов упаковки в полном объеме.
Ответственность за утилизацию упаковки будет перенесена с производителя товара в упаковке на производителя самой упаковки. В отношении товаров сохранится ответственность их производителей. В отношении импортеров также сохранится существующая система. Поскольку упаковка сама по себе является товаром, ее производителю легче составить отчетность о составе материалов, объеме и сумме экологического сбора.
Каждый производитель будет отвечать за тот товар, который он произвел. Если производитель не сможет переработать объем произведенной и выпущенной им на рынок упаковки самостоятельно, он обязан будет уплатить экологический сбор. Перенос ответственности на производителей упаковки позволит впоследствии ввести дифференциацию ставок на основании критерия перерабатываемости, к чему сейчас пришел ЕС(10).
Именно производитель упаковки должен будет прикладывать усилия для того, чтобы выпускать больше перерабатываемой упаковки и перерабатывать ее самостоятельно. Таким образом, каждый производитель упаковки будет нести ответственность именно за свою продукцию, что станет стимулом снизить использование неперерабатываемых материалов и стремиться к экологичному дизайну.
Предложенные нормы законопроекта выведут из-под администрирования непрофильных и мелких производителей товаров, которые используют упаковку, аналогично шведской модели сервисной упаковки, когда за небрендированную упаковку самостоятельно отчитывается и платит производитель упаковки.
Перенос ответственности с производителей товара на производителей упаковки значительно сократит количество субъектов надзора, что позволит быстро и эффективно выявлять недобросовестных производителей и контролировать работу системы. Поскольку уже сегодня система Росстата собирает информацию об объемах выпуска упаковки, а система Федеральной налоговой службы учитывает объемы реализации упаковки, не нужно будет создавать отдельный реестр товаров и упаковки по типу германского Центрального реестра.
Выводы
Международный опыт показывает, что большое количество поднадзорных субъектов требует постоянно совершенствующихся инструментов надзора и принуждения. Перенос ответственности за уплату экологического сбора на производителей упаковки позволяет не раздувать административный аппарат для сбора платежей и отчетности.
Отсутствие разделения материалов на перерабатываемые и неперерабатываемые с самого начала, а также отсутствие экономических инструментов в виде дифференциации ставок в зависимости от материала приводит к необходимости ручного экологического управления: запрета производства конкретных товаров и введения налога на непереработанный пластик.
Россия нуждается в устойчивой системе сбора и переработки упаковки, жизненный цикл которой снижается, а объем – растет.
Законопроект ФЗ № 869136-7 предусматривает возвращение материалов в экономический оборот, уравновешивая обязательства производителей возможностями для них. Каждый будет ответственен за тот товар, который он произвел. Унифицированный подход к исполнению обязательства поможет решить системные проблемы, аккумулировать средства экологического сбора и потратить их на создание инфраструктуры для раздельного сбора и переработки отходов, стимулируя переход к экономике замкнутого цикла.
***
(1) Расширенная ответственность производителя встроена в систему управления отходами Швеции. О шведской системе управления отходами подробнее см. Отчет компании AvfallSverige 2018 на английском языке по ссылке: https://www.avfallsverige.se/fileadmin/user_upload/Publikationer/SAH_2019_EN.pdf
(2) См. подробнее https://www.aljazeera.com/news/2018/09/global-waste-industry-rocked-china-import-ban-180924084311908.html
https://news.bloombergtax.com/daily-tax-report/eu-leaders-looking-to-plastic-waste-tax-to-fill-the-brexit-gap
(3) См. подробнее стр. 75-97 https://www.ftiab.se/2513.html
(5) См. подробнее https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/05/21/council-adopts-ban-on-single-use-plastics/
(6) См. подробнее https://news.bloombergtax.com/daily-tax-report/eu-leaders-looking-to-plastic-waste-tax-to-fill-the-brexit-gap
(7) См. подробнее https://www.verpackungsregister.org/en/information-orientation/verpackungsgesetz-packaging-act
(8) См. подробнее https://www.ftiab.se/download/18.206b402416d4b132c1a1c1/1569933334264/Service%20packaging2019.pdf
(9) См. подробнее стр. 10 https://www.ftiab.se/download/18.17240bdf1725d063a82120/1591111708349/FTI%20Annual%20and%20Sustainability%20Report_2019.pdf
(10) См. подробнее https://ec.europa.eu/environment/waste/studies/pdf/DG%20Env%20EPR%20Guidance%20-%20Final%20Report_FOR%20PUBLICATION.pdf
|
|
|
ООО "ВЛАДПОЛИМЕРСНАБ"
переработка сшитого полиэтилена
экоинжком
СТОКИ МУСОРНЫХ ПОЛИГОНОВ
ООО "СМП"
Производство дробильного, измельчительного оборудования.
Производство пылеулавливателей.
Производство смесительного оборудования.
Емкостное оборудование.
Производство бункеров.
ВСЕ ПРЕДПРИЯТИЯ 
|
