Использование отходов производства для рекультивации нарушенных земель и в качестве вторичных материальных ресурсов: возможности и ограничения 27.11.2020
Материал прочитан 741 раз и оценен
0
Рассмотрена проблема использования отходов производства для рекультивации нарушенных земель и в качестве вторичных материальных ресурсов. Кратко проанализированы законодательство и правоприменительная практика по вопросам использования отходов для рекультивации, включая использование вскрышных пород, рекультивацию отвалов вскрышных пород, а также законодательство и правоприменительная практика по вопросам использования отходов в качестве вторичных материальных ресурсов, соответствие данных способов обращения с отходами наилучшим доступным технологиям. Представлена оценка существующих способов стимулирования увеличения объемов утилизации отходов.
Понятие «использование» отходов с 01.01.2015 заменено на понятие «утилизация», тем не менее, содержание понятия не изменилось. Согласно определению, приведенному в ст. 1 Закона № 89-ФЗ, утилизация - это также использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг.
Таким образом, Закон № 89-ФЗ предусматривает возможность использования отходов, при этом основной отраслевой закон содержит всего две нормы, регулирующие этот вид деятельности по обращению с отходами производства:
• п. 11 ст. 12 о возможности использования горных пород и отходов производства черных металлов IV и V классов опасности при ликвидации горных выработок;
• п. 10 ст. 12, устанавливающий запрет на использование при рекультивации твердых коммунальных отходов.
Отдельные положения об использовании отходов производства встречаются в различных нормативно-правовых актах.
Например, в соответствии с межгосударственными стандартами ГОСТ 17.5.01-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения" и ГОСТ 17.5.1.03-86 "Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель" для рекультивации карьерных выемок могут использоваться вскрышные и вмещающие породы, не содержащие радиоактивные элементы и токсичные соединения в концентрациях, опасных для жизни человека и животных.
Но в целом, действующее правовое регулирование не способствует увеличению объемов использования отходов и в сущности, противоречит Экологической политике государства.
Пунктом 15 Экологической политики, в качестве одного из механизмов решения задачи экологически безопасного обращения с отходами, предусмотрено их вовлечение в повторный хозяйственный оборот, использование отходов.
Использование отходов для рекультивации
В 2014 году Министерство природных ресурсов и экологии РФ (далее – Минприроды России) разъяснило, что рекультивация с использованием отходов фактически является размещением (захоронением) отходов и с тех пор неизменно придерживается данной позиции.
При этом, использование промышленных отходов IV, V классов опасности для рекультивации нарушенных земель не только не запрещено законом (запрет на использование отходов для рекультивации распространяется только на ТКО (п. 10. ст. 12 Закона № 89-ФЗ), но и соответствует целям рекультивации, а также основным принципам и приоритетным направлениям государственной политики в области обращения с отходами (ст. 3 Закона № 89-ФЗ).
С июля 2015 объектами государственной экологической экспертизы являются проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности.
Эту формулировку Минприроды России распространяет на любые проекты рекультивации (не только объектов размещения отходов, а, например, промплощадки предприятия, месторождения) с использованием отходов.
При этом, исходя из буквального содержания п. 7.2 ст. 11 Закона № 174-ФЗ, формулировка данной нормы обусловлена наличием на территории России большого количества несанкционированных объектов размещения отходов (свалок), и законодатель учел этот фактор, включив в объекты экспертизы проекты рекультивации земель «используемых, но не предназначенных для размещения отходов».
Следовательно, в п. 7.2 ст. 11 Закона № 174-ФЗ речь идет только о проектах рекультивации земель, занятых законно и незаконно для размещения отходов.
Другие проекты рекультивации (в том числе, с использованием отходов), не подлежат государственной экологической экспертизе.
Естественно, необходимо учитывать, что рекультивация должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.
Если в результате использования отходов состояние земель ухудшится, с правообладателя земельного участка будет взыскана денежная компенсация или возложена обязанность восстановить нарушенные земли в натуре.
Таким образом, лицо, использующее отходы для рекультивации земель, отвечает за безопасность такого способа рекультивации.
Правоприменительная практика: суды не всегда могут разграничить использование и размещение отходов.
Позитивные примеры
С учетом представленных заводом доказательств возможности использования для рекультивации земель грунтов из строительных котлованов и промышленных отходов 4 и 5 классов опасности:
1) санитарно-эпидемиологического заключения;
2) заключения заведующего отделом природных ресурсов городской администрации;
3) гидрогеологического заключения, утвержденного окружным департаментом по недропользованию, а также
4) проектной документации на рекультивацию, суды пришли к выводу, что квалификация уполномоченным органом действий общества как размещения отходов противоречит законодательству и существу выполняемых работ. Постановление АС УО от 29.01.2018 по делу № А60-4536/2017.
Предприятие осуществляло рекультивацию с использованием инертных отходов отработанного карьера глин и песчано-гравийной смеси. Управление Росприроднадзора расценило данную деятельность как захоронение отходов – несмотря на проект рекультивации и положительное заключение государственной экологической экспертизы. При этом уполномоченный орган использовал формулировку «рекультивация … путем захоронения отходов». Суды указали, что объект рекультивации не является объектом размещения отходов в смысле, придаваемом этому понятию Законом «Об отходах производства и потребления». Постановление АС УО от 03.10.2018 по делу № А07-26060/2016.
Негативные примеры
Удовлетворяя требования уполномоченного органа о взыскании платы за размещение отходов, суд отклонил доводы общества о том, что вскрышные породы не являются отходами, так как предназначены для рекультивации земель. Суд указал, то вскрышные породы являются отходами производства, а размещение этих отходов на горных отвалах - одним из видов негативного воздействия на окружающую среду и основанием для начисления спорных платежей. Постановление АС УО от 16.02.2016 по делу № А47-360/2015.
Суд, со ссылкой на письмо Минприроды России от 19.05.2014 N 05-12-44/10285 указал, что рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления (в том числе вскрышных пород, образующихся при добыче полезных ископаемых) фактически является размещением (захоронением) отходов и возможна при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Постановление АС ДВО от 06.07.2018 по делу № А51-20593/2017.
Вскрышные породы. Насколько обоснованно отнесение «вскрыши» к отходам?
Вскрышные породы представляют собой природный материал – грунт (рыхлый, скальный), они не образуются в производственном процессе, а только перемещаются по территории промплощадки – с места будущего карьера в отвал.
В ГОСТ 17.5.01-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения", вскрышные породы определены следующим образом: «Горные породы, покрывающие и вмещающие полезное ископаемое, подлежащие выемке и перемещению как отвальный грунт в процессе открытых горных работ». Таким образом, ГОСТ 17.5.01-83 не относит вскрышные породы к отходам.
Однако, вскрышные породы включены в Федеральный классификационный каталог отходов, то есть, формально, отнесены к отходам добычи полезных ископаемых, за размещение которых подлежит внесению плата.
Судебная практика на стороне Росприроднадзора, исключение: дело № А74-12214/2016: артели старателей удалось убедить суд в том, что вскрышные породы не являются отходами.
К сожалению, дело № А74-12214/2016 - уникально, подобной судебной практики больше нет, по крайней мере, на сегодняшний день.
Рекультивация отвалов вскрышных пород
Законом отвал горной породы указан в качестве примера в определении понятия «объект размещения отходов», в связи с чем, по мнению Минприроды России отвал – это всегда объект размещения отходов, с необходимостью внесения платы за весь объем отходов, сформировавших отвал.
При этом, рекультивация отходами путем закладки отработанного пространства горных выработок (п. 11 ст. 12 Закона № 89-ФЗ) – то есть обратное перемещение вскрыши из отвала в выработку – экономически неинтересно добывающим предприятиям, а формирование внутренних отвалов непосредственно в отработанном пространстве карьера не всегда возможно.
Согласно п. 6 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в лимиты на размещение отходов не включаются, в том числе, горные породы, используемые для рекультивации нарушенных горными работами земель, в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых.
Таким образом, Порядок допускает использование вскрыши для рекультивации нарушенных горными работами земель, без необходимости включения этого объема в лимиты на размещение отходов – а значит и без внесения платы за размещение отходов – что противоречит содержанию п. 11 ст. 12 Закона № 89-ФЗ.
При этом, п. 11 ст. 12 Закона № 89-ФЗ введен с 01.01.2016 – то есть позднее Приказа Минприроды № 50, и это означает ограничение способа использования вскрышных пород только закладкой отработанного пространства горных выработок.
Между тем, согласно ГОСТ Р 57446-2017. «Национальный стандарт Российской Федерации. Наилучшие доступные технологии. Рекультивация нарушенных земель и земельных участков. Восстановление биологического разнообразия», «реставрационно-ландшафтная рекультивация земель может предусматривать восстановление биологического разнообразия непосредственно на техногенном объекте (например, отвале) без восстановления исходной структуры ландшафта, если невозможно полное восстановление структуры ландшафта».
То есть, в ГОСТе рассматривается такой способ рекультивации, как рекультивация земель путем создания ландшафтного отвала, что гораздо интереснее добывающим предприятиям, поскольку позволяет не платить за весь объем вскрыши, помещенной в отвал.
При этом, соответствующие решения должны быть предусмотрены проектной документацией на отработку месторождения полезных ископаемых, а именно: отвал вскрышных пород как способ рекультивации земель, а не объект размещения отходов.
Однако в таком случае, предприятие должно быть готово отстаивать правомерность проектных решений в суде, поскольку такой способ рекультивации не соответствует правовой позиции Минприроды России, изложенной в упомянутом выше письме 2014 года.
Вовлечение отходов в хозяйственный оборот
ГОСТ 30772-2001 содержит понятие «вторичные материальные ресурсы» (ВМР): отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве, для которых существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки.
Процедура установления соответствия отходов признакам определенных видов вторичного сырья (или требованиям нормативных и технических документов на определенные виды вторичного сырья) при заготовке, сортировке и переработке вторичных ресурсов (из отходов производства и потребления) предусмотрена ГОСТ 54098–2010.
Основополагающими критериями для идентификации накопленного количества отходов для использования в качестве вторичных ресурсов, согласно примечанию, к п. 3.4.13 ГОСТ 54098–2010, являются:
• наличие документов, подтверждающих факт возможного хозяйственного использования отходов как сырьевую базу;
• намерение (решение) собственника отходов использовать их количество в собственном производстве (или отгрузить его другим потребителям для хозяйственного использования).
То есть, для «перевода» отхода в сырье (ВМР), необходимы: 1) спрос на отход как сырье для какого-либо производственного процесса и 2) возможность его безопасного использования.
Минприроды России подтверждает данный вывод.
Из текста судебного акта апелляционной инстанции по делу № А40-206749/2016: «Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации дан ответ о том, что … в действующем законодательстве о Техническом регулировании и законодательстве об отходах не устанавливается граница между продукцией и отходами. Согласно положениям Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" понятие "отход" … носит относительный характер и зависит от наличия или отсутствия заинтересованного в нем лица».
Действующим законодательством предусмотрены следующие варианты оформления документов на отходы для использования их в качестве ВМР:
Также, существуют способы придать легитимность разработанным документам на ВМР:
• экспертиза по стандартизации;
• сертификация;
• государственная экологическая экспертиза.
Преимущество обращения с ВМР заключается в том, что в отличие от деятельности по обращению с отходами не требует получения лицензии – то есть, чтобы использовать отходы в собственном производстве или для реализации необходимо получить лицензию, а для использования или передачи ВМР – нет.
Правоприменительная практика по данному вопросу неоднозначна.
Так по делу № А07-23011/2016 суды пришли к выводу о недоказанности заявителем правомерности отнесения вскрышной породы к готовой продукции и обоснованности доначисления платы за размещение отходов, несмотря на то, что заявителем в материалы дела были представлены: 1) отчет о научно-исследовательской работе, 2) технические условия, 3) сертификат соответствия продукта "смесь горных пород", разработанным техническим условиям, выданный Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, 4) санитарно-эпидемиологическое экспертное заключение, 5) комплекс документов, подтверждающих отражение вскрышных пород в бухгалтерском учете в качестве материалов собственного производства (продукции) и их реализацию третьим лицам. Определением ВС РФ от 11.01.2018 № 309-КГ17-20431 по делу отказано в передаче жалобы предприятия в СКЭС.
По делу № А40-206749/16 суды, с учетом представленных обществом доказательств (технические условия и сертификат соответствия, экспертные заключения Роспотребнадзора), удовлетворили требования заявителя о присвоении ввозимой сланцевой золе статуса "продукт". Определением ВС РФ от 25.12.2017 № 305-КГ17-18605 отказано в передаче жалобы Росприроднадзора в СКЭС.
Использование отходов соответствует требованиям к наилучшим доступным технологиям
Согласно ст. 3 Закона № 89-ФЗ одним из основных принципов и приоритетных направлений государственной политики в области обращения с отходами является использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами.
Согласно «Методических рекомендаций по определению технологии в качестве наилучшей доступной технологии» способ обращения с отходами соответствует наилучшей доступной технологии, если позволяет осуществлять утилизацию и переработку отходов в месте их образования.
Таким образом, использование технологий, которые предусматривают утилизацию отходов в месте их образования (на отвале вскрыши, золошлакоотвале, в пределах промплощадки предприятия), соответствует наилучшей доступной технологии и должно находить поддержку государства.
Пунктом 17 Экологической политики предусмотрено при решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды использование следующих механизмов:
в) стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства;
л) стимулирование деятельности по сбору, сортировке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей
Стимулирование «для галочки»
В ст. 24 Закона № 89-ФЗ предусмотрены средства экономического стимулирования деятельности по обращению с отходами:
• понижение размера платы за размещение отходов при внедрении технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов, то есть – за свой счет;
• применение ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности по обращению с отходами.
Законом об «Охране окружающей среды» предусмотрены следующие меры стимулирования утилизации (использования) отходов.
Коэффициенты платы, связанные с использованием отходов
• 0,5 - при размещении отходов IV, V классов опасности, которые образовались при утилизации ранее размещенных отходов перерабатывающей и добывающей промышленности;
• 0 - при размещении отходов V класса опасности добывающей промышленности посредством закладки искусственно созданных полостей в горных породах при рекультивации земель и почвенного покрова (в соответствии с разделом проектной документации "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" и (или) техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых);
• 0 - за объем или массу отходов, использованных в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом или переданных для использования в течение срока накопления.
Только первый из перечисленных коэффициентов имеет стимулирующий эффект (например, объем зольного остатка от сжигания отходов для получения электрической, тепловой энергии, при захоронении будет оплачиваться в размере 50%).
В отношении второго коэффициента - формулировка данной нормы, не соответствует ст. 1 Закона № 89-ФЗ, а с учетом позиции Росприроднадзора о том, что использование отходов для рекультивации – это их размещение, что означает необходимость получения положительного заключения государственной экологической экспертизы, если данный коэффициент и применим, то неинтересен предприятиям.
Практическая ценность третьего коэффициента также не вполне понятна, поскольку законом предусмотрено внесение платы только за размещение отходов, их использование (как в собственном производстве, так и при передаче третьим лицам) – не влечет возникновения обязанности по внесению платы.
Данный коэффициент был бы полезен, например, в случае, когда предприятие начинает утилизировать отходы, находящиеся на длительном хранении (за весь объем которых была внесена плата), в связи с чем у предприятия возникает право подать уточненную декларацию о плате с применением коэффициента 0 и, таким образом, вернуть ранее внесенную плату за размещение отходов. Такое назначение коэффициента имело бы стимулирующий эффект по увеличению объемов утилизации отходов. Однако разъяснения Росприроднадзора, как и судебная практика по применению данного коэффициента отсутствуют, несмотря на то, что законом разрешено его применение с 01.01.2016 года.
Зачет природоохранных затрат
После принятия новых Правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, появились тревожные попытки Росприроднадзора внедрить практику применения зачета природоохранных затрат в счет уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду только к затратам по выбросам и сбросам. Положения новых Правил дают повод для такого их толкования и применения:
«25. Из суммы платы вычитаются затраты на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, фактически произведенные лицами, обязанными вносить плату, в пределах исчисленной платы по тем показателям (по каждому загрязняющему веществу, по которому производится расчет платы в части выбросов и (или) сбросов загрязняющих веществ), по которым в соответствии с планами снижения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади предусматривается снижение таких выбросов и (или) сбросов (далее - планы снижения выбросов и сбросов).
26. Затратами на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду признаются документально подтвержденные расходы лиц, обязанных вносить плату, в отчетном периоде на финансирование мероприятий, предусмотренных пунктом 4 статьи 17 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и включенных в планы снижения выбросов и сбросов, а также расходы на реализацию мероприятий по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа…
28. Затраты, указанные в пункте 26 настоящих Правил, не учтенные в отчетном периоде, могут быть учтены в последующие отчетные периоды в течение срока выполнения планов снижения выбросов и сбросов».
Только лишь упоминание в п. 26 Правил п. 4 ст. 17 Закона № 7-ФЗ на стороне природопользователя, поскольку перечень природоохранных мероприятий, предусмотренный данной нормой, содержит, в том числе мероприятия, связанные с установкой оборудования по использованию, транспортированию, обезвреживанию отходов.
Послесловие
Очевидно, что экологическая политика государства вступает в противоречие с фискальной функцией платы за размещение отходов и пока преимущество явно за последней.
В Стратегии экологической безопасности России в числе вызовов и угроз экологической безопасности указано «нецелевое и неэффективное использование средств, поступающих в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, возмещения вреда, причиненного окружающей среде, административных штрафов и других экологических платежей, и налогов».
При существующем правовом регулировании, взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду обеспечивает лишь задачу пополнения бюджета, а не восстановления окружающей среды, компенсации негативного воздействия на нее. Маленькое исключение – это предусмотренная п. 11 ст. 24.5 Закона № 89-ФЗ возможность использовать средства экологического сбора на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение объектов обработки, утилизации отходов. Но это, конечно, капля в море.
Настоящим, в соответствии с Федеральным законом № 152-ФЗ «О персональных данных» от 27.07.2006 года, Вы подтверждаете свое согласие на обработку компанией ООО «Концепция связи XXI век» персональных данных: сбор, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), использование, передачу в целях продвижения товаров, работ, услуг на рынке путем осуществления прямых контактов с помощью средств связи, продажи продуктов и услуг на Ваше имя, блокирование, обезличивание, уничтожение.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует конфиденциальность получаемой информации. Обработка персональных данных осуществляется в целях эффективного исполнения заказов, договоров и иных обязательств, принятых компанией в качестве обязательных к исполнению.
В случае необходимости предоставления Ваших персональных данных правообладателю, дистрибьютору или реселлеру программного обеспечения в целях регистрации программного обеспечения на Ваше имя, Вы даёте согласие на передачу своих персональных данных.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует, что правообладатель, дистрибьютор или реселлер программного обеспечения осуществляет защиту персональных данных на условиях, аналогичных изложенным в Политике конфиденциальности персональных данных.
Настоящее согласие распространяется на следующие персональные данные: фамилия, имя и отчество, место работы, должность, адрес электронной почты, почтовый адрес доставки заказов, контактный телефон, платёжные реквизиты.
Срок действия согласия является неограниченным. Вы можете в любой момент отозвать настоящее согласие, направив письменное уведомление на адрес: podpiska@vedomost.ru с пометкой «Отзыв согласия на обработку персональных данных».
Обращаем Ваше внимание, что отзыв согласия на обработку персональных данных влечёт за собой удаление Вашей учётной записи с соответствующего Интернет-сайта и/или уничтожение записей, содержащих Ваши персональные данные, в системах обработки персональных данных компании ООО «Концепция связи XXI век», что может сделать невозможным для Вас пользование ее интернет-сервисами.
Давая согласие на обработку персональных данных, Вы гарантируете, что представленная Вами информация является полной, точной и достоверной, а также что при представлении информации не нарушаются действующее законодательство Российской Федерации, законные права и интересы третьих лиц. Вы подтверждаете, что вся предоставленная информация заполнена Вами в отношении себя лично.
Настоящее согласие действует в течение всего периода хранения персональных данных, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
