"Дело о признании недействительным предписания от 26.04.2013 № 04-164П, вынесенного государственным инспектором отдела НОТБ УГАН НОТБ УФО Ространснадзора"
Материал прочитан 1235 раз и оценен
0
АРБИТРАЖНЫЙ СУД КУРГАНСКОЙ ОБЛАСТИ
Дата рассмотрения: 02.12.2013
Р Е Ш Е Н И Е
Дело № А34-3909/2013
г. Курган
05 ноября 2013 года
Резолютивная часть решения объявлена 28 октября 2013 года.
Решение в полном объеме изготовлено 05 ноября 2013 года.
Арбитражный суд Курганской области в составе судьи Обабковой Н.А.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Леоновой Ю.А., рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению
Муниципального унитарного предприятия города Кургана «Меркурий»
заинтересованные лица:
1. Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта
2. Государственный инспектор отдела НОТБ УГАН УФО Ространснадзора Чудинов Д.Н.
о признании недействительным предписания от 26.04.2013 № 04-164П
при участии в судебном заседании представителей:
от заявителя: Герштанский С.Ю., доверенность от 17.07.2013;
от заинтересованных лиц: 1.Чудинов Д.Н., доверенность от 16.01.2013 № 01/18; 2. Чудинов Д.Н., государственный инспектор, удостоверение ТУ № 03952;
установил:
Муниципальное унитарное предприятие города Кургана «Меркурий» (далее – заявитель, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 26.04.2013 № 04-164П, вынесенного государственным инспектором отдела НОТБ УГАН НОТБ УФО Ространснадзора Д.Н. Чудиновым.
В обоснование заявленных требований заявитель указал, что предписанием на заявителя незаконно возлагаются обязанности, не предусмотренные действующим законодательством в сфере транспортной безопасности, создаются препятствия для осуществления предпринимательской деятельности. Не владея объектами транспортной инфраструктуры, не являясь перевозчиком, используя транспортные средства для собственных нужд, заявитель вынужден нести дополнительные расходы на выполнение требований предписания. Предприятие не заключает договоров на перевозку пассажиров и грузов, в том числе на перевозку опасных грузов и использует транспортное средство для доставки собранных отходов на собственную производственную базу для утилизации.
Предприятием заключаются договоры на оказание услуг по утилизации ртутьсодержащих отходов, в соответствии с которыми право собственности на отходы переходит к предприятию с момента подписания акта передачи ртутьсодержащих отходов. В предписании не указано в отношении, какого транспортного средства проводилась проверка, и в отношении, какого транспортного средства необходимо выполнить требования предписания.
Также из предписания не следует, какими лицами, и какие виды работ выполнятся из числа перечня, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 № 1653-р, не указано какие конкретно мероприятия необходимо провести для устранения нарушения. Административный орган не вправе требовать от субъектов транспортной инфраструктуры соблюдение требований, порядок исполнения которых не определен. В отношении принадлежащего МУП «Меркурий» транспортного средства категорирование и оценка уязвимости не проведены, план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры не может быть разработан, следовательно, требование исполнения предписания неправомерно.
Представитель заявителя в судебном заседании на заявленных требованиях настаивал по доводам, изложенным в заявлении. Пояснил, что в представленных заинтересованными лицами материалах, Акте и предписании не имеется каких-либо доказательств того, что заявитель использует транспортные средства для осуществления перевозочной деятельности. Ни в Акте, ни в предписании не указано ни одного сотрудника предприятия, связанного с обеспечением транспортной безопасности, не указаны лица, являющиеся силами обеспечения транспортной безопасности, в связи, с чем требования являются неисполнимыми.
Представитель заинтересованных лиц с заявленными требованиями не согласен по мотивам письменного отзыва. Считает оспариваемое предписание законным и обоснованным. Пояснил, что МУП «Меркурий» в соответствии с Уставом оказывает транспортные услуги, в том числе транспортирует на имеющемся в собственности специализированном транспортном средстве ртутьсодержащие лампы и иные отходы. Такая перевозка опасных грузов является потенциальным источником повышенной опасности. Учитывая то, что Федеральное дорожное агентство на своем официальном сайте опубликовало информацию о проведении в первоочередном порядке категорирования транспортных средств, перевозящие опасные грузы, можно сделать вывод, что МУП «Меркурий» является субъектом транспортной инфраструктуры, следовательно, должен выполнять требования законодательства Российской Федерации по обеспечению транспортной безопасности. Доводы заявления основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и, по существу, сводятся к переоценке установленных государственным транспортным инспектором обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств. В удовлетворении заявления просит отказать.
Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, суд приходит к следующему.
Как следует из материалов дела, на основании распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки от 08.04.2013 № 89-р со сроком проведения с 15.04.2013 по 26.04.2013 в отношении МУП «Меркурий» проведена проверка. Копия данного распоряжения получена директором МУП «Меркурий» Быковым В.В. - 12.04.2013 (т.1 л.д.94-96).
По результатам проведенной проверки органом государственного контроля (надзора) в отношении МУП «Меркурий» составлен Акт проверки от 26.04.2013 № 04-168А. Актом установлено, что предприятием категорирование в соответствии с Приказом Минтранса России от 21.02.2011 № 62 "О Порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности" не проведено. В ходе проверки выявлены, что:
1.В нарушение требований пункта 1 статьи 4, статьи 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Закон №16-ФЗ), подпункта 5.12 пункта 5 Приказа Минтранса России от 08.02.2011 №42 «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства» (далее – Приказ № 42) юридическое лицо не выполнило обязанность осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников, связанных с обеспечением транспортной безопасности в МУП «Меркурий».
2.В нарушение требований статьи 8 Закона №16-ФЗ, подпункта 5.10 пункта 5 Приказа №42 юридическое лицо МУП «Меркурий» не выполнило обязанность, проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона №16-ФЗ, для прекращения трудовых договоров или отказа в приеме на работу.
3. В нарушение требований пункта 1 статьи 4, подпункта 1 пункта 2 статьи 12 Закона №16-ФЗ, «Порядка информирования субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах», утвержденного приказом Минтранса России от 16.05.2011 №56 (зарегистрирован в Минюсте Российской Федерации 16.03.2011 №20147), подпунктов 5.6.10 пункта 5 Приказа №42 не разработан внутренний организационно-распорядительный документ, направленный на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности и определяющий Порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности (соответствующего Федерального агентства Минтранса Российской Федерации), территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Уральскому федеральному округу (Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта), подразделений Федеральной службы безопасности России, Министерства внутренних дел России о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконно вмешательства в деятельность 1-го транспортного средства МУП «Меркурий».
Надзорный орган на основании пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) выдал МУП «Меркурий» предписание от 26.04.2013 № 04-164П, которым предприятию предписано устранить нарушения указанные в предписании, а именно: - осуществить специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников связанных с обеспечением транспортной безопасности, МУП «Меркурий» до 20.08.2013; - проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных пунктом 1 статьи 10 Закона № 16-ФЗ для прекращения трудовых отношений или отказа в приёме на работу до 20.08.2013; - разработать внутренний организационно-распорядительный документ, определяющий порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности. Представать копию приказа (распоряжения, инструкции) о Порядке информирования о непосредственных, прямых угрозах и фактов совершения актов незаконного вмешательства на ОТИ и ТС МУП «Меркурий» до 20.08.2013.
До устранения выявленных нарушений принять все меры к недопущению снижения антитеррористической защищенности объекта и транспортных средств. Неисполнение предписания в установленный срок может служить основанием для применения к предприятию положений части 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа.
Не согласившись с данным предписанием МУП «Меркурий» обратилось в суд с настоящим требованием.
Закон № 294-ФЗ регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
Согласно статье 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений.
По смыслу статьи 17 Закона № 294-ФЗ предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.
Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий.
Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.
Поскольку обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения.
Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.
Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.
Материалами дела установлено, что основанием для проведения внеплановой документарной проверки в МУП «Меркурий» явилось истечение срока исполнения юридическим лицом выданного Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта предписания № 04-3-АТ24-328П от 13.11.2012 об устранении выявленных нарушений.
Как следует из материалов дела, основанием для выдачи заявителю предписания послужил вывод заинтересованного лица о допущенных предприятием нарушениях Закона № 16-ФЗ, Приказа №42.
Согласно пункту 1 статьи 4 Закона №16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Закона №16-ФЗ транспортная безопасность - это состояние защищенности объекта транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.
Согласно пунктам 1, 2 статьи 2 Закона №16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.
Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются, в том числе, нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; осуществление контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности; информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности.
Основными принципами обеспечения транспортной безопасности, на основании статьи 3 Закона №16-ФЗ, являются в том числе, взаимная ответственность личности, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности, непрерывность, взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В силу пункта 9 статьи 1 Закона №16-ФЗ под субъектами транспортной инфраструктуры понимаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
Пунктом 5 статьи 1 Закона №16-ФЗ определено, что объекты транспортной инфраструктуры - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские, торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.
Согласно пункту 11 статьи 1 Закона №16-ФЗ транспортные средства - это воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского, наземного пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами.
Федеральный закон от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - УАТ), не содержит прямого указания на значение, в котором в нем используется понятие "транспортное средство".
В пункте 18 статьи 2 УАТ приводится определение специализированного транспортного средства, согласно которому под таковым в УАТ понимается транспортное средство, предназначенное и оборудованное для перевозки определенных видов грузов.
При этом в силу пункта 1 статьи 1 УАТ настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации. Отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и не урегулированные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно пункту 2 указанной статьи данный Федеральный закон также определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе, с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов (далее также - транспортные средства), а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур.
Таким образом, субъектом транспортной инфраструктуры по смыслу положений Закона № 16-ФЗ могут признаваться лица, осуществляющие транспортную деятельность и обладающие объектами транспортной инфраструктуры.
Статья 8 Закона №16-ФЗ устанавливает, что требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.
Согласно пункту 5.12 Приказа №42 субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документа ми, определенными законодательством Российской Федерации.
В силу пункта 5.10 Приказа N 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона №16-ФЗ, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.
Подпунктом 5.6.10 пункта 5.6 статьи 5 главы 2 Приказа N 42 предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе, порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС.
При проведении проверки по запросу управления МУП «Меркурий» представлен перечень имущества, оборудования (машин и механизмов), находящегося в хозяйственном ведении предприятия по состоянию на 01.01.2013, в том числе 5 автомобилей, 1 этаж по ул. Орлова 46, административный корпус, производственный корпус, анализатор ртути, АПН-1, АПН-3, вал печи, котел газовый, пресс, пресс гидравлический, роторный изменчитель, трансформаторная подстанция, термосмесительная камера, измельчитель (т.1 л.д.141).
Как следует из Устава МУП «Меркурий», целями создания предприятия является выполнение работ, производство продукции, оказание услуг для выполнения городских социально-экономических заказов, удовлетворение общественных потребностей и получение прибыли. Целью деятельности предприятия является улучшение экологической обстановки в городе, области, регионе.
Основным видом деятельности является: демеркуризация ртутьсодержащих отходов; сбор, хранение транспортировка на ртутьперерабатывающие предприятия или пункты сбора металлической ртути; сбор, хранение и утилизация полимерных отходов; изготовление строительных материалов из отходов производства; оказание платных услуг населению по проведению демеркуризации; оказание транспортных услуг (т.1 л.д.32).
В Уставе МУП «Меркурий» прописана возможность оказания транспортных услуг, вместе с тем сам по себе факт наличия у предприятия возможности осуществлять такой вид деятельности не свидетельствует о том, что заявителем оказываются соответствующие коммерческие услуги. Указание в Уставе на такой вид деятельности, как оказание транспортных услуг, не может служить доказательством фактического осуществления данного вида деятельности, а только свидетельствует о возможности осуществления такой деятельности, как и любого другого вида деятельности по Уставу предприятия.
При этом доказательств того, что МУП «Меркурий» оказывает услуги автомобильным транспортом, который является частью транспортной системы Российской Федерации, либо осуществляет деятельность, связанную с предоставлением услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур, в материалах дела отсутствуют и не были представлены административным органом в ходе судебного разбирательства.
Сведения о наличии у предприятия, помимо транспортных средств, на праве собственности или ином законном основании зданий, сооружений, устройств и оборудования, обеспечивающих функционирование транспортного комплекса, ни Акт проверки, ни представленные в материалы дела документы не содержат.
Представитель предприятия, в судебном заседании, отрицал наличие производственной базы, обеспечивающей функционирование транспортного комплекса. Заинтересованное лицо, данный довод заявителя, надлежащими доказательствами не опровергло (ст.65 АПК РФ).
Административным органом МУП «Меркурий» отнесено к субъектам транспортной инфраструктуры, поскольку является собственником транспортных средств, в том числе имеет единицу специализированного грузового транспорта – транспортное средство, перевозящее опасные грузы (ртутьсодержащие лампы и иные отходы).
Как указывает заявитель, грузовой автомобиль, используемый для транспортировки ртутьсодержащих ламп и иных приборов, содержащих ртуть, используется предприятием для доставки груза на предприятие для переработки.
В дело представлена лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности, с ноября 2011 года транспортировка отходов не лицензируется.
Согласно пункта 10 раздела III Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде (утв. Постановлением Правительства РФ от 03.09.2010 года № 681) транспортирование ртутьсодержащих ламп осуществляется в соответствии с требованиями правил перевозки опасных грузов.
В соответствии с п. 3 раздела I Правилам перевозок грузов автомобильным транспортом (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2011 N 1208 Перевозка опасных грузов автомобильным транспортом в городском, пригородном и междугородном сообщении осуществляется в соответствии с требованиями, установленными приложениями А и В Европейского соглашения о международной дорожной перевозке опасных грузов от 30 сентября 1957 г. (ДОПОГ) и данными правилами.
В соответствии с п. 599 гл. 3.3 ч. 3. Приложения А Указанного соглашения, готовые изделия или приборы, содержащие не более 1 кг ртути, не подпадают под действие требований ДОПОГ. То есть их транспортировка в настоящее время осуществляется в общем порядке без каких-либо ограничений, установленных данными Правилами.
Допуск ДОПОГ на перевозку опасных грузов у МУП «Меркурий» отсутствует, что подтверждается истечением срока свидетельства (т.2 л.д.51).
Должностным лицом в ходе проверки не было установлено, что предприятием осуществлялась транспортировка приборов и готовых изделий, содержащих более 1 кг. ртути, либо иных ртутьсодержащих отходов.
Транспортировка и перевозка не являются тождественными понятиями, понятие перевозки является более узким, и имеет место только при заключении договора перевозки в соответствии с гражданским законодательством РФ. Также не являются идентичными понятия отходов различных классов опасности и опасных грузов, поскольку данные понятия регламентируются различными отраслями права.
Таким образом, контролирующим органом не представлено доказательств осуществления МУП «Меркурий» перевозок и в частности - перевозок опасных грузов. Довод заявителя о том, что в настоящее время у МУП «Меркурий» во владении на законных основаниях нет ни одного специализированного транспортного средства, заинтересованным лицом не опровергнут. При проведении проверки, в материалы дела не представлены доказательства эксплуатации заявителем специализированного транспортного средства, приспособленного для перевозки опасных грузов. Оценка истечения срока свидетельства о допуске транспортного средства к перевозкам опасных грузов, представленная при плановой проверке, и в судебное заседание, административным органом не дана. При проведении проверки контролирующим органом данные обстоятельства должным образом проверены не были.
Из дела следует, что МУП «Меркурий» при получении лицензии на обращение с отходами, в том числе транспортировку, было оформлено свидетельство о допуске транспортного средства к перевозкам опасных грузов 45 АЕ 054263, в котором значился автомобиль ГАЗ 33021 грузовой бортовой государственный регистрационный номер Е 485 ВК 45, срок действительности данного свидетельства был продлен до 28.02.2013 года. С 01.03.2013 года указанный автомобиль специализированным транспортным средством, приспособленным для перевозки опасных грузов, не является.
Довод заявителя относительно использования транспортного средства исключительно для собственных нужд, а именно доставки собранных отходов на собственную производственную базу для утилизации, заинтересованным лицом не опровергнут. В нарушение части 1 статьи 65 и части 4 статьи 200 АПК РФ Управлением доказательств обратного не представлено.
Также из имеющегося в материалах дела Акта проверки не установить, обладает ли предприятие объектами транспортной инфраструктуры (каким либо комплексом зданий, сооружений, устройств и оборудования, обеспечивающих функционирование автотранспортных средств). В частности в Акте проверки указано лишь то, что категорирование на предприятие не проведено.
Оценив указанные обстоятельства, суд приходит к выводу о том, что при проведении проверки Управлением Ространснадзора не установлено наличие у предприятия объектов транспортной инфраструктуры в понимании, предусмотренном пунктом 5 статьи 1 Закона N 16-ФЗ, как технологического транспортного комплекса.
В оспариваемом предписании, Акте проверки административным органом конкретно не указано что явилось предметом проверки управления, какие конкретно объекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства; в отношении каких конкретно объектов нарушений принято инспекторское предписание. Административным органом указанные обстоятельства документально не подтверждены и Актом проверки не зафиксированы. Установить в отношении, каких объектов выдано предписание невозможно, поскольку они не названы.
Доказательств использования транспортных средств в целях оказания услуг перевозки пассажиров и грузов не имеется ни в Акте проверки, ни в предписании. Между тем, бремя доказывания осуществления перевозок предприятием возлагается на контролирующий орган или его должностное лицо.
Согласно пункту 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности, не принимаются лица: имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение умышленного преступления; состоящие на учете в учреждениях органов здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании; досрочно прекратившие полномочия по государственной должности или уволенные с государственной службы, в том числе из правоохранительных органов, органов прокуратуры или судебных органов, по основаниям, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации связаны с совершением дисциплинарного проступка, грубым или систематическим нарушением дисциплины, совершением проступка, порочащего честь государственного служащего, утратой доверия к нему, если после такого досрочного прекращения полномочий или такого увольнения прошло менее чем три года; в отношении которых по результатам проверки, проведенной в соответствии с Федеральным законом "О полиции", имеется заключение органов внутренних дел о невозможности допуска этих лиц к осуществлению деятельности, связанной с объектами, представляющими повышенную опасность для жизни или здоровья человека, а также для окружающей среды.
Согласно части 2 статьи 10 Закона N 16-ФЗ перечень работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности, устанавливается Правительством Российской Федерации. Такой перечень утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 N 1653-р и включает в себя следующие виды работ: 1. Аккредитация специализированных организаций в области транспортной безопасности. 2. Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. 3. Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. 4. Осуществление контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности. 5. Разработка и реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. 6. Формирование и ведение информационных ресурсов единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, в том числе автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах.
Из положений статьи 10 Закона N 16-ФЗ и изданного в соответствии с данной статьей распоряжения Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 N 1653-р следует, что ограничения, установленные статьей 10 Закона N 16-ФЗ, распространяются не на любых сотрудников субъекта транспортной инфраструктуры, а исключительно на лиц, трудовая деятельность которых подпадает под виды работ, указанных в распоряжении Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 N 1653-р.
Кроме того, статья 10 Закона N 16-ФЗ устанавливает ограничения при приеме лиц на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности, т.е. данные положения применимы только к вновь принимаемым на работу лицам.
Вместе с тем, из представленных проверочных материалов не представляется суду возможным определить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, которых надлежит проверить на соответствие требований подпункта 5.10, пункта 5 Приказа № 42.
В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Следовательно, в данном случае на административном органе лежит бремя доказывания факта исполнения каким-либо должностным лицом МУП «Меркурий» трудовой деятельности, подпадающей под виды работ, указанных в распоряжении Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 № 1653-р.
В соответствии со штатным расписанием предприятия за 2012, 2013 должностей, в обязанности которых входили бы данные виды работ, на предприятии не имеется.
Однако из оспариваемого предписания, а также из Актов проверок, составленных как при плановой выездной, так и при неплановой документарной проверки, не следует, какими лицами и какие виды работ выполняются из числа перечня, утвержденного указанным распоряжением Правительства Российской Федерации, не приведены основания, подтверждающие объективную сторону вменяемого нарушения, не указано какие конкретно мероприятия необходимо провести для устранения нарушения.
Административным органом ни в Акте проверки от 26.04.2013 № 04-168А, ни в инспекторском предписании от 26.04.2013 № 04-164П не установлены конкретно какие сотрудники (ФИО), не указано, какие виды работ из числа утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 N 1653-р исполняются сотрудниками предприятия.
Довод заинтересованного лица, относительно того, что проводилась внеплановая документарная проверка по исполнению ранее выданного предписания, не может являться обстоятельствами исключающими проверку предписания на предмет его законности и обоснованного, учитывая, что законность ранее выданного предписания № 04-3-АТ24-328П, МУП «Меркурий» в судебном порядке не устанавливалась.
Представитель заинтересованных лиц, указал, что оспариваемое предписание принималось и на основании предыдущих материалов проверки, поскольку по мотивированному запросу МУП «Меркурий» представлены не все запрашиваемые документы, из чего инспектор сделал вывод, что следует рассматривать документы, представленные ранее, при проведении плановой проверки в ноябре 2012. Кроме того, документов отменяющих приказ МУП «Меркурий» № 173П от 08.08.2012 о назначении и.о.заместителя директора по коммерческой работе Меньщикова Н.Я., ответственным за обеспечение транспортной безопасности и документов о внесении изменений в должностную инструкцию Меньщикова Н.Я., заинтересованному лицу направлено не было.
При проведении внеплановой проверки административным органом направлен мотивированный запрос о необходимости предоставления приказов о назначении лиц, непосредственно отвечающих за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, на объектах транспортной инфраструктуры и на каждом транспортном средстве. Обязанности и должностные регламенты указанных лиц. Такие документы МУП «Меркурий» представлены не были, что не оспаривается и подтверждается пояснениями представителя заинтересованных лиц в судебном заседании. Вместе с тем административный орган расценил представленные МУП «Меркурий» документы при проведении плановой выездной проверке в ноябре 2012, и дал им оценку при проведении внеплановой документарной проверки проведенной с целью контроля истечения срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания № 04-3-ат24-328П от 13.11.2012.
Так в материалах внеплановой документарной проверки в отношении МУП «Меркурий», представленных в суд в прошитом и пронумерованном виде, во внутренней описи материалов, составляющих 50 листов, указаны прилагаемые к акту документы, среди которых под пунктом 8 указан приказ № 173п от 08.08.2012 «О назначении ответственного лица за транспортную безопасность». Вместе с тем среди представленных материалов, данный документ отсутствует, нумерация листов не нарушена, копии материалов сверены судом с подлинниками материалов дела, представленных заинтересованным лицом.
При проведении плановой выездной проверке в период с 06.11.2012 по 13.11.2012 МУП «Меркурий» была представлена должностная инструкция заместителя директора по коммерции Меньщикова Н.Я., утвержденная 10.04.2012, в которой в должностные обязанности входил п.21 предусматривающий ответственность за обеспечение транспортной безопасности, в должностной инструкции заместителя директора по коммерции Меньщикова Н.Я., утвержденной директором МУП «Меркурий» 12.12.2012 ответственность за обеспечение транспортной безопасности не предусмотрена.
Довод заявителя, что приказ № 173п от 08.08.2012 утратил силу, и в утвержденной должностной инструкции заместителя директора по коммерции Меньщикова Н.Я. от 10.04.2012, ответственность за обеспечение транспортной безопасности не предусмотрена, заинтересованным лицом не опровергнут, приказ № 173п от 08.08.2012 при внеплановой проверке не представлялся, был представлен при плановой проверке в ноябре 2012, оценка данному обстоятельству не дана.
В рассматриваемом случае, как следует из представленных письменных материалов дела в МУП «Меркурий» нет сотрудников, связанных с обеспечением транспортной безопасности (перечень работ утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.11.2009 № 1653-р), а также нет и сил обеспечения транспортной безопасности. Не имеется должностного лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности на предприятии, что подтверждается должностной инструкцией заместителя директора по коммерции Меньщикова Н.Я., утвержденной директором МУП «Меркурий» 12.12.2012 (т.1 л.д.62-65).
Следовательно, довод заявителя о том, что в МУП «Меркурий» нет сотрудников, связанных с обеспечением транспортной безопасности, и нет должностного лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности на предприятии, административным органом не опровергнут, письменные доказательства, позволяющие однозначно утверждать обратное, не представлены (ст. 65 АПК РФ). Довод о привлечении заместителя директора по коммерческой работе МУП «Меркурий» Меньщикова Н.Я., к административной ответственности по ч.1 ст.11.15.1 Кодекса, в рассматриваемом случае не имеет правового значения, поскольку основанием для привлечения к ответственности, явилась ранее проведенная плановая выездная проверка в период с 06.11.2012 по 13.11.2012.
Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 42 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства. По смыслу положений ст. 8 Закона N 16-ФЗ и Требований по обеспечению транспортной безопасности субъекты транспортной инфраструктуры обязаны соблюдать названные Требования, с учетом отнесения используемых ими объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств к определенным категориям, исходя из степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий. Таким образом, до проведения категорирования используемых субъектом транспортной инфраструктуры объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на данного субъекта не может быть возложена обязанность по соблюдению Требований по обеспечению транспортной безопасности. Согласно ч. 2 ст. 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.
В соответствии с подпунктом 5.12 пункта 5 Приказа № 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем административный орган не вправе требовать от субъектов транспортной инфраструктуры соблюдения требований, порядок исполнения которых не определен. Законодательством Российской Федерации не определены программы и документы, в соответствии с которыми должны быть совершены указанные действия.
Предприятию вменено в вину нарушение Приказа Минтранса России № 56 от 16.02.2011, выразившееся в отсутствии порядка предоставления информации об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на ОТИ и ТС.
Согласно пункту 2 Приказа № 56, субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны незамедлительно представлять информацию об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах в компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности, Федеральную службу по надзору в сфере транспорта и ее территориальные органы, органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации или их уполномоченные структурные подразделения согласно Перечню потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденному Приказом Минтранса России, в Приказе № 56 подробно описан порядок, сроки, формы предоставления соответствующей информации, перечень органов, которым предоставляется информация. Обязанность субъекта транспортной инфраструктуры разработать внутренний документ, предусматривающий порядок информирования, названным Приказом не предусмотрена.
Указанное требование основано на подпункте 5.6.10 Требований, утвержденных Приказом Минтранса России от 08.02.2011 № 42. В соответствии с п. 5.6. Требований такой внутренний документ является Приложением к Плану обеспечения транспортной безопасности на транспортном средстве.
Из части 1,2 статьи 9 Закона № 16-ФЗ следует, что субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств на основании результатов проведенной оценки уязвимости таких объектов. Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.
Приказом Минтранса России от 11.02.2010 № 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. В соответствии с пунктом 2 порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности. План разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции.
Согласно статье 5 Закона № 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в сфере обеспечения транспортной безопасности.
Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Министерства транспорта РФ от 12.04.2010 № 87.
Пунктом 5.7 Требований, утвержденных Приказом Минтранса России № 42 предусмотрено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или транспортных средств и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или транспортных средств в Реестр категорированных ОТИ и транспортных средств и о присвоенной категории ОТИ и/или транспортных средств.
Согласно части 2 статьи 1 Закона № 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств понимается как отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий. В соответствии с частями 2, 3 статьи 6 Закона № 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.
Следовательно, категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. При этом действующим законодательством не предусмотрена обязанность субъектов транспортной инфраструктуры по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получении результатов категорирования.
Как указано в Акте проверки и материалами дела подтверждается, что компетентным органом не проведено категорирование принадлежащего обществу транспортного средства. Кроме того, в отношении принадлежащего предприятию транспортного средства не проведена оценка уязвимости.
Следовательно, в связи с тем, что в отношении принадлежащего МУП «Меркурий» транспортного средства категорирование и оценка уязвимости не проведены, план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры не может быть разработан.
Кроме того, неосновательной является и ссылка должностного лица на Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 года № 610, соответствии с которым учебные заведения самостоятельно разрабатывают различные программы, поскольку в этом случае программы и документы будут утверждены именно образовательными учреждениями, а не определены законодательством Российской Федерации.
С учетом приведенных норм права и данных фактических обстоятельств дела суд приходит к выводу о том, контролирующий орган при проведении контрольных мероприятий в отношении заявителя не принял во внимание, не учел и не исследовал указанные выше обстоятельства. При таких обстоятельствах оспариваемое предписание нельзя расценивать как основанное на нормах права.
На основании изложенного суд полагает, что оспариваемое предписание нельзя признать законным и обоснованным.
В соответствии с частью 1 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт государственного органа не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании такого акта недействительным.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, требования заявителя являются обоснованными и подлежащими удовлетворению, доводы заинтересованных лиц, изложенные в письменном отзыве, и приведенные в судебном заседании, подлежат отклонению.
Судебные расходы распределены в соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 167-170, 176, 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление удовлетворить.
Признать недействительным предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 26.04.2013 № 04-164П.
Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу Муниципального унитарного предприятия города Кургана «Меркурий» расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей.
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Курганской области.
Настоящим, в соответствии с Федеральным законом № 152-ФЗ «О персональных данных» от 27.07.2006 года, Вы подтверждаете свое согласие на обработку компанией ООО «Концепция связи XXI век» персональных данных: сбор, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), использование, передачу в целях продвижения товаров, работ, услуг на рынке путем осуществления прямых контактов с помощью средств связи, продажи продуктов и услуг на Ваше имя, блокирование, обезличивание, уничтожение.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует конфиденциальность получаемой информации. Обработка персональных данных осуществляется в целях эффективного исполнения заказов, договоров и иных обязательств, принятых компанией в качестве обязательных к исполнению.
В случае необходимости предоставления Ваших персональных данных правообладателю, дистрибьютору или реселлеру программного обеспечения в целях регистрации программного обеспечения на Ваше имя, Вы даёте согласие на передачу своих персональных данных.
Компания ООО «Концепция связи XXI век» гарантирует, что правообладатель, дистрибьютор или реселлер программного обеспечения осуществляет защиту персональных данных на условиях, аналогичных изложенным в Политике конфиденциальности персональных данных.
Настоящее согласие распространяется на следующие персональные данные: фамилия, имя и отчество, место работы, должность, адрес электронной почты, почтовый адрес доставки заказов, контактный телефон, платёжные реквизиты.
Срок действия согласия является неограниченным. Вы можете в любой момент отозвать настоящее согласие, направив письменное уведомление на адрес: podpiska@vedomost.ru с пометкой «Отзыв согласия на обработку персональных данных».
Обращаем Ваше внимание, что отзыв согласия на обработку персональных данных влечёт за собой удаление Вашей учётной записи с соответствующего Интернет-сайта и/или уничтожение записей, содержащих Ваши персональные данные, в системах обработки персональных данных компании ООО «Концепция связи XXI век», что может сделать невозможным для Вас пользование ее интернет-сервисами.
Давая согласие на обработку персональных данных, Вы гарантируете, что представленная Вами информация является полной, точной и достоверной, а также что при представлении информации не нарушаются действующее законодательство Российской Федерации, законные права и интересы третьих лиц. Вы подтверждаете, что вся предоставленная информация заполнена Вами в отношении себя лично.
Настоящее согласие действует в течение всего периода хранения персональных данных, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
